原标题：【债市研究】地方政府与城投企业债务风险研究报告——成都篇
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报告概要
●成都市是四川省省会、副省级城市、国家中心城市，是带动西南地区经济增长的核心城市，在国家区域发展战略中具有突出地位。2019－2021年，成都市经济持续增长，在全国15个副省级城市中经济总量排名第3位。成都市一般公共预算收入稳定性较强，整体债务负担一般。2022年上半年，受疫情影响，成都市经济增速放缓，一般公共预算收入同比有所下降，但政府性基金收入明显增加。
●2021年10月，中共中央、国务院印发了《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》，要求提升重庆、成都中心城市综合能级和国际竞争力，到2035年建成实力雄厚、特色鲜明的双城经济圈，重庆、成都进入现代化国际都市行列。同年12月《成渝共建西部金融中心规划》正式发布，明确以金融支持成渝地区双城经济圈高质量发展为主线，助推国家重大发展战略实施，到2025年初步建成西部金融中心。成都市未来发展空间大。
●成都市所辖各区县经济发展水平和财政实力分三圈层向外逐层递减。主城区的经济实力较强，一般公共预算收入稳定性较强，近郊区及远郊区一般公共预算收入增速相对较高。近郊区各区县综合财力对政府性基金收入的依赖程度普遍高于其他区域，双流区2021年政府性基金收入最高，但双流区、新都区、新津区、青羊区和蒲江县政府性基金收入较上年下降规模较大。2022年上半年，成都市主城区一般公共预算收入普遍保持增长趋势，远郊区各区县一般公共预算收入多小幅下降。
●成都市发债城投企业整体债务负担一般，区县企业普遍存在一定的短期偿付压力。成都市发债城投企业数量较多，分散于市本级和下辖各区县，金堂县、温江区、新津区、郫都区、青白江区和成华区发债城投企业较多。2021年以来，成都市大部分区县发债城投企业债务负担加重，龙泉驿区、金堂县的城投企业短期偿债能力指标较弱，偿债压力较大。
一、成都市经济及财政实力
1．成都市区域特征及经济发展状况
成都市为四川省省会、副省级城市、国家中心城市，是西南地区的科技、商贸、物流、金融中心和综合交通枢纽，在国家区域发展战略中具有突出地位。成都市经济总量较大，对四川省经济发展的贡献大。成都市经济持续增长，在全国15个副省级城市中经济总量排名第3位，但人均GDP排名靠后。受益于成都市内陆开放型经济高地定位的落实和成渝地区双城经济圈建设的推进，成都市未来发展空间大。
成都市位于四川省中部，是四川省省会、西南地区重要的中心城市，也是全国15个副省级城市之一。目前，成都市下辖锦江、青羊、金牛、武侯、成华、龙泉驿、青白江、新都、温江、双流、郫都、新津12个区，简阳、都江堰、彭州、邛崃、崇州5个县级市，金堂、大邑、蒲江3个县。此外，成都市有4个功能区，分别为成都高新技术产业开发区（以下简称“成都高新区”）、成都经济技术开发区（以下简称“经开区”）、四川天府新区成都直管区和成都东部新区。根据成都市城市总体规划（2016—2035年），成都市将推动形成“一心两翼三轴多中心”的城市发展格局。同时根据不同区域的资源禀赋、产业形态及城市目标等，成都市未来构建“东进、南拓、西控、北改、中优”差异化发展的五大功能区，用好市域资源禀赋和生态本底，优化空间结构，引导人口合理分布，重塑产业经济地理，推动解决发展平衡不充分的问题。
交通方面，成都是西南地区重要的铁路枢纽，也是四川省高速公路网的重要支撑点，为中国的西北、华北、华中、华南及西南其它地区的经贸往来创造了便捷的交通条件。航空运输方面，成都双流国际机场是中国规划建设的全国区域性枢纽机场之一，是中国西部最大的机场；2021年双流国际机场旅客吞吐量4011.7万人次，居全国第二。2021年，随着天府国际机场正式投运，成都“一城双场、两场一体”的国际航空枢纽形态正式确立。2021年，成都市全年旅客周转量831.1亿人公里，增长8.7%。其中，铁路旅客周转量59.4亿人公里，增长26.9%；公路旅客周转量50.4亿人公里，下降16.0%；航空旅客周转量721.3亿人公里，增长9.7%。2021年，成都市全年货物周转量497.1亿吨公里，增长9.7%。其中，铁路运输货物周转量102.4亿吨公里，增长5.6%；公路运输货物周转量377.3亿吨公里，增长10.9%；航空运输货物周转量17.4亿吨公里，增长10.4%。
自2013年以来，随着“一带一路”“成渝城市群”等国家战略的实施，成都市大力发展战略性新兴产业，吸引了大量人口落户。根据第七次人口普查数据，成都市常住人口2093.78万人，占四川省常住人口总量25.02%，人口年均增长3.31%，人口虹吸效应明显。近年来，成都市主要经济指标均保持较快增长，经济实力很强。2021年，成都市实现地区生产总值19917.00亿元，同比增长8.6%，在全国15个副省级城市中，成都市经济总量排名第3位，仅次于深圳市、广州市，但成都市人均GDP排名靠后；成都市经济总量在四川省处于绝对领先地位，占全省的37%，对四川省经济发展的贡献大。成都市产业结构中三产占比较高，第三产业中旅游、文化创意产业较为发达，第三产业对经济的贡献明显。2022年1－6月，成都市实现地区生产总值9965.55亿元，同比增长3.0%，增速高于全国0.5个、全省0.2个百分点。2022年上半年，成都市全市946个重点项目完成投资2172.0亿元，占年度计划的61.0%。其中，高技术制造业、高技术服务业投资增长15.5%、30.4%。
2000年11月17日，四川省委、省政府发布《关于加快电子信息产业发展的决定》《四川省加快电子信息产业发展的若干政策意见》等文件，将电子信息产业列为全省“一号工程”。目前，电子信息是成都市第一支柱产业，其次是汽车工业和机械工业。2021年，成都市规模以上工业增加值比上年增长11.4%。五大先进制造业合计增长11.2%，其中电子信息产业增长20.4%，医药健康产业增长10.7%，装备制造产业增长8.0%，绿色健康产业增长5.9%，新型材料产业下降3.0%。
2015年3月，国家发改委、外交部、商务部联合发布了《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》，提出将成都打造成为内陆开放型经济高地。2021年10月，中共中央、国务院印发了《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》，要求提升重庆、成都中心城市综合能级和国际竞争力，处理好中心和区域的关系，强化协同辐射带动作用，到2035年建成实力雄厚、特色鲜明的双城经济圈，重庆、成都进入现代化国际都市行列。2021年12月，中国人民银行、国家发改委、财政部、中国银行保险监督管理委员会、中国证券监督管理委员会、国家外汇管理局、重庆市人民政府、四川省人民政府发布关于《成渝共建西部金融中心规划》，明确以金融支持成渝地区双城经济圈高质量发展为主线，助推国家重大发展战略实施，到2025年初步建成西部金融中心。中共中央、国务院印发《国家综合立体交通网规划纲要》（2021年第8号），明确成渝地区为全国交通4极之一（京津冀、长三角、粤港澳大湾区、成渝地区双城经济圈），成都市在全国交通领域的地位更加凸显。受益于成都市内陆开放型经济高地定位的落实和成渝地区双城经济圈建设的推进，成都市未来发展空间大。
2．成都市财政实力及债务情况
成都市财政实力在全国副省级城市中排名靠前，一般公共预算收入稳定性及财政自给能力较强，政府性基金收入是综合财力的重要组成部分；成都市政府负债率和债务率在全国副省级城市中均处于中游水平，整体债务负担一般。
近年来，成都市一般公共预算收入持续增长，2021年规模在全国副省级城市中排名第六，税收收入占比处于较高水平，财政自给能力较强。成都市活跃的土地市场带动政府性基金收入较快增长，2021年成都市实现土地出让收入1979.99亿元，政府性基金收入是综合财力的重要组成部分。
2022年1－6月，成都市实现一般公共预算收入881.3亿元，扣除留抵退税因素后同口径增长5.4%，按自然口径计算下降3.9%。同期，成都市一般公共预算支出1210.1亿元，同比增长8.7%；全市政府性基金收入981.7亿元，为预算的57.7%，增长72.3%，其中国有土地使用权出让收入为913.15亿元。
2019－2021年，成都市债务余额持续增长。2019－2021年，成都市负债率和政府债务率均呈上升趋势；2021年成都市政府负债率和政府债务率在全国副省级城市中均处于中游水平。
二、成都市各区县经济及财政实力
1．成都市各区县经济发展水平
成都市所辖各区县中，主城区、近郊城区和远郊城区经济发展水平逐层递减，2021年各区县经济增速均较高。天府新区、双流区、龙泉驿区、简阳市等区域未来发展潜力大。
按照圈层划分，成都市可划分为主城区、近郊城区和远郊区域。主城区包括锦江区、青羊区、金牛区、武侯区、成都高新区和成华区，主城区产业以高新技术、高端商贸、金融为主，其中成都高新区聚集了英特尔、华为、京东方、戴尔、联想、德州仪器、富士康、奕斯伟、业成科技等一批国际知名企业，在全球电子信息产业占据重要地位。从GDP来看，2021年成都市主城区GDP规模在成都所辖区县内排名靠前，均超过1000亿元，主城区GDP合计[1]占成都市2021年GDP的48.30%。近郊城区包括新都区、青白江区、龙泉驿区、四川天府新区成都直管区、双流区、温江区及郫都区，产业以高端制造业为主，GDP合计占成都市2021年GDP的32.01%。其中，龙泉驿区是成都市创建“中国制造2025”试点示范城市的重点板块，与经开区实行“政区合一”管理，2021年GDP居成都市各辖区首位，建有中德智能网联汽车基地、成都汽车产业功能区、天府新区高端制造产业功能区等产业平台，已聚集一汽大众、一汽丰田、东风神龙、沃尔沃等10家整车制造企业和博世、李尔等300余家零部件企业，初步形成涵盖全系车型和全链协同发展的汽车产业生态圈，是全国第六大汽车产业基地。双流区以未来定位为以临空产业为主导的副中心城市及国际航空枢纽，新都区以航空产业、智能家居为主导产业，2021年GDP均超过千亿。成都远郊区域包括简阳市、都江堰市、彭州市、邛崃市、崇州市、金堂县、新津区、大邑县及蒲江县，主导产业多为文旅产业和都市现代农业，经济体量相对较小。
从GDP增速来看，2021年，成都市各区县GDP增速均较高，彭州市经济增速高达11.2%，其余区县的GDP增速在7.00%~10.00%之间。
从人均GDP看，成都市各区县分化明显，主城区人均GDP整体排名靠前，其中青羊区最高，为15.14万元；近郊区和远郊区人均GDP规模大多排名靠后，最低的郫都区为5.19万元。
《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》要求，强化成渝双城经济圈北翼地区先进材料、汽摩配件等产业协作，南翼地区联动集聚食品饮料、装备制造、能源化工、节能环保等产业；高水平建设天府新区、西部（成都）科学城等，形成“一山连两翼”城市发展新格局；推动成都东进，以促进制造业高质量发展为重点将成都东部建成与重庆联动的重要支点。天府新区、双流区、龙泉驿区、简阳市等区域未来发展潜力大。
2．成都市各区县财政实力及债务情况
成都市各区县财政实力呈现由主城区向外逐层递减的趋势，主城区的财政实力较强，一般公共预算收入稳定性较强；近郊区及远郊区一般公共预算收入质量一般，但增速相对较高。双流区2021年政府性基金收入最高，但双流区、新都区、新津区、青羊区和蒲江县政府性基金收入较上年下降规模较大。成都市各区县政府债务负担较轻，金堂县和都江堰市负债率高于其他区县，金堂县、龙泉驿区、都江堰市的债务率相对较高。
（1）财政收入情况
一般公共预算收入
与地区经济发展水平相似，成都市各区县财政实力呈现三圈层逐层递减的趋势，主城区的一般公共预算收入规模普遍较高，排名靠前。除双流区一般公共预算收入为90.17亿元外，近郊区的一般公共预算收入均低于主城区，在45~89亿元之间。远郊区的一般公共预算收入普遍较低，与主城区差距较大，其中2021年一般公共预算收入最高的为金堂县42亿元，最低的蒲江县仅有12.73亿元。
从一般公共预算收入增速来看，随着疫情得到有效控制，2021年成都各区县一般公共预算收入均呈现正增长，远郊区增速多数较高，其中增速排名前两名为简阳市和青白江区，分别为19.1%和17.7%。
从一般公共预算收入结构来看，主城区和近郊区的税收收入占比普遍较高，平均税收收入占比分别为81.86%和75.73%。其中，主城区中成华区的税收收入占比最低，为73.33%；近郊区中青白江区的税收收入占比最低，为62.73%。远郊区的税收收入占比不均，最高的为彭州市66.05%，最低的为金堂县41.90%。
2022年1－6月，根据各区县政府披露的数据[2]，主城区一般公共预算收入普遍保持增长趋势；近郊区各区县一般公共预算收入以增长为主，其中龙泉驿区及新都区上半年一般预算收入较上年同比下降较多，分别下降14.7%（扣除留抵退税后增长1.7%）和14.1%。远郊区各区县一般公共预算收入以小幅下降为主，其中崇州市较上年同比下降最多，为-6.2%。
政府性基金收入
2021年，除武侯区政府性基金收入42.93亿元外，主城区政府性基金收入普遍低于其他区域，主城区中的锦江区最低，仅为11.81亿元，主要系大部分主城区的土地出让金统计缴入市级国库所致。双流区2021年政府性基金收入最高，为110.58亿元，龙泉驿区、青白江区、温江区、新都区及郫都区均超过50亿元。从变动趋势来看，2021年，双流区、新都区、新津区、青羊区和蒲江县政府性基金收入较上年下降规模较大，成都市其他区县同比多有所上升。
从2021年综合财力中政府性基金收入占比情况来看，主城区的综合财力对政府性基金收入依赖很低，其中武侯区政府性基金收入占比最高，为25.03%，其他均低于20%。近郊区各区县的综合财力对政府性基金收入的依赖程度普遍高于其他区域，温江区占比最高，为55.17%，新都区占比最低，为38.56%。远郊区各区县政府性基金收入占比在33.75~42.61%。
2022年1－6月，根据各区县政府已披露的数据，除青羊区、成华区、龙泉驿区及郫都区政府性基金收入同比增长外，受房地产市场及住宅用地供应管理政策变化影响，其他区县普遍同比大幅下降，其中青白江区同比下降最多，为-58.7%。
（2）债务情况
成都市各区县的债务分布与成都市“东进、南拓、西控、北改、中优”的发展方针及其产业布局发展有所关联。成都市政府债务主要集中于近郊区，主城区的政府债务规模普遍较小。“南拓、北改、东进”所涉及区域（如龙泉驿区、双流区、金堂县、新都区、青白江区等）因其发展需要政府债务余额普遍较高。2019—2021年，除都江堰区政府债务余额年均复合下降2.04%外，成都市其他区县债务普遍快速增长；青白江区增速最快，2021年同比增长53.59%。
债务负担方面，近年来成都市下辖区县负债率均呈上升趋势，主城区债务负担普遍轻，主城区中负债率最高的成华区不超过5%；远郊城区的金堂县和都江堰市负债率排在前两位，2021年分别为33.18%和29.96%，其他区县均低于25%。主城区各区的债务率均低于40%，金堂县、龙泉驿区、都江堰市的债务率均超过120%。整体看，成都市各区县债务负担较轻。
三、成都市城投企业偿债能力
1．成都市城投企业概况
成都市有存续主体级别的城投企业[3]分散于市本级和下辖各区县，区县中金堂县、温江区、新津区、郫都区、青白江区和成华区城投企业较多，从级别分布看，AAA城投企业主要集中在市本级，主体级别为AA的城投企业数量最多。
截至2022年10月13日，成都市有存续主体级别的城投企业共77家。其中，市本级城投企业7家，区县级城投企业68家，园区城投企业2家；主体级别为AAA的城投企业7家，主体级别为AA+的城投企业21家，主体级别为AA的城投企业49家。分区县来看，金堂县、温江区的城投企业数量最多，均为9家，其次为新津区（8家）、郫都区（7家）、青白江区（6家）、成华区（5家），其余区县城投企业数量相对较少。部分区县进行了平台整合，形成了“1+N”或“2+N”的结构，例如金堂县国有资产监督管理和金融工作局直接持有成都天府大港集团有限公司和成都东进淮州新城投资集团有限公司股权，金堂县其他城投企业为上述2家企业的子公司；新都区国资金融局持有成都香城投资集团有限公司全部股权，区域内其他城投均为该公司的子公司。从级别分布看，AAA城投企业主要集中于市本级，另外成都高新技术产业开发区和四川天府新区成都直管区各有1家AAA城投企业。样本企业中，除金堂县、新津区、青白江区、蒲江县和大邑县以外，其余区县均有AA+级别城投企业。
截至2022年10月13日，成都市城投企业存续债券余额为4460.87亿元，其中市本级城投企业债券余额规模较大，占全部存续债余额的56%，郫都区和龙泉驿区城投企业占比分别为11%和13%，其余区县存续债余额规模相对较小。
从债券发行来看，2022年前三季度成都市合计发行城投债规模1412.39亿元，其中市本级发行规模最大，达604亿元，郫都区、龙泉驿区、武侯区、新都区和双流区城投企业发行规模均超过80亿元。
2．成都市城投企业债务负担与偿债能力分析[4]
成都市发债城投企业债务负担一般，区县企业普遍存在一定的短期偿付压力。2021年以来，成都市大部分区县发债城投企业债务负担加重，各区县城投企业再融资能力差异较大。考虑地方政府的财政实力以及城投企业自身的债务情况，龙泉驿区、金堂县发债城投企业的短期偿债能力指标较弱，偿债压力较大。
从发债城投企业债务负担看，2019－2022年6月末，成都市发债城投企业整体资产负债率和全部债务资本化比率呈上升趋势，债务负担有所加重。从成都市各区县城投企业债务指标看，截至2022年6月末，成都市本级、郫都区、锦江区、青羊区、武侯区和龙泉驿区的城投企业资产负债率均超过60%、全部债务资本化比率均超过55%。
2023年，成都市发债城投企业到期债券规模合计1280.41亿元，其中市本级占29.34%，市本级的城投企业2023年到期债券规模大。区县城投企业中，郫都区、成华区2023年到期规模排名前两位，均超过100亿元，新津区、青羊区城投企业到期债券规模相对较小。从成都市各区县发债城投企业2023年到期债券规模占债券余额的比重看，由于锦江区城投企业债券余额小，锦江区的比值高达70%，郫都区、成华区和青白江区均在40%左右。
从货币资金对短期债务的覆盖情况来看，2019－2022年6月末，成都市各区县发债城投企业货币资金对短期债务的覆盖程度大多呈现不同程度的下降，短期偿债压力加大。截至2022年6月末，成都市本级城投企业的货币资金/短期债务的倍数最高，主要由于市本级城投企业融资能力更强；成都市下辖区县城投企业的覆盖倍数均小于1倍；龙泉驿、金堂县、新津区、郫都区、青白江区和锦江区的货币资金/短期债务均小于0.50倍。
从筹资活动净现金流状况来看，2019－2021年成都市城投企业整体筹资活动净现金流有所波动，其中市本级城投企业融资规模占整体的一半以上；2021年大部分区县筹资活动净现金流有所下降，武侯区、成华区和龙泉驿区发债城投企业的融资规模在成都市区县内领先。2021年，除金堂县和郫都区以外，其余各区县发债城投企业筹资活动净现金流均呈净流入状态。
[1]主城区GDP合计数为各行政区县统计公报中GDP及高新区GDP的加总。
[2]金牛区、锦江区、双流区、温江区、简阳市、都江堰市、金堂县、大邑县未披露2022年上半年财政情况，下同。
[3]联合资信通过公开数据整理，截至2022年10月13日有存续主体信用级别的城投企业。
[4]如果子公司和股东均有存续债，除到期债券规模外，样本数据剔除子公司。
公用评级四部
李坤 杨小玥
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